【純水設(shè)備www.weyiwe.cn】2014年修訂的《行政訴訟法》將“明顯不當(dāng)行為”納入行政行為合法性審查標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定行政行為“明顯不當(dāng)行為”，人民法院可以判決撤銷(xiāo)或者部分撤銷(xiāo)。那么到底什么才是“明顯不合適的”呢?作者旨在“明顯不合適的”實(shí)踐中司法審查,適用的環(huán)境行政處罰實(shí)踐的基礎(chǔ)上有爭(zhēng)議的“測(cè)試”和“過(guò)度水污水處理廠污水超標(biāo)”兩個(gè)問(wèn)題,“在環(huán)境行政處罰明顯不當(dāng)”的一個(gè)詳細(xì)的分析純水設(shè)備。
問(wèn)題是:什么是行政處罰“明顯不當(dāng)”?
案例1:某生態(tài)環(huán)境部門(mén)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，某公司玻璃加工項(xiàng)目未依法提交環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，需要建設(shè)的環(huán)保設(shè)施未經(jīng)驗(yàn)收投入生產(chǎn)。然后根據(jù)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第二十三條第一款的建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》(2018年修訂)第三十一條第一款的規(guī)定,責(zé)令立即糾正行為之前測(cè)試鏡頭,罰款200000元,根據(jù)公司之前建成一批行為建設(shè)項(xiàng)目總投資的3%的罰金6000元。經(jīng)考察，公司建設(shè)項(xiàng)目總投資約20萬(wàn)元。
案例2:某生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)在對(duì)某公司污水處理廠進(jìn)行監(jiān)測(cè)時(shí)，發(fā)現(xiàn)該污水處理廠污水排污口污染物濃度超標(biāo)。因此，根據(jù)《水污染防治法》第83條第2款的規(guī)定，公司被處以10萬(wàn)元的行政處罰。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致污水處理廠超標(biāo)的直接原因是上游企業(yè)的排水達(dá)不到管道標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致該批污水超過(guò)了污水處理廠現(xiàn)有的污水處理能力。
從適用依據(jù)來(lái)看，以上兩種情況下的行政處罰是依照現(xiàn)行法律做出的，但從行政行為的合理性來(lái)看，純水設(shè)備上述兩種情況下的“違法行為”是否應(yīng)該受到處罰?處罰太重了嗎?
在案例1中,盡管它是現(xiàn)行法律要求的行為實(shí)施行政處罰的“投資未經(jīng)檢驗(yàn)”,對(duì)于一些與小投資建設(shè)項(xiàng)目,即使適用的最低刑罰標(biāo)準(zhǔn)200000元,罰款金額還“顯然不合適”的處罰范圍與項(xiàng)目成本?
2,根據(jù)現(xiàn)行法律,企業(yè)應(yīng)當(dāng)實(shí)施過(guò)度放電行為,但由于上游排水比納米管標(biāo)準(zhǔn)污水處理廠污水超標(biāo),如果過(guò)量的排放污水處理廠不存在主觀意圖或過(guò)錯(cuò),客觀上已經(jīng)采取了各種措施來(lái)避免過(guò)度排放的發(fā)生,但仍與過(guò)度處罰,從的角度來(lái)看非法陰謀和懲罰的目的,處罰是否存在一定的“明顯不當(dāng)”?
通過(guò)上述兩則案例對(duì)比可以發(fā)現(xiàn)，在環(huán)境行政處罰領(lǐng)域，部分行政處罰的作出形式上符合現(xiàn)行法律規(guī)定，但是從合理性角度來(lái)看均具有一定的“明顯不當(dāng)”之處，而且兩則案例中的“明顯不當(dāng)”亦存在一定的差異。那么，在司法審查實(shí)踐中，究竟該如何判斷行政行為是否構(gòu)成“明顯不當(dāng)”？行政機(jī)關(guān)又如何能避免作出的行政行為被認(rèn)定存在“明顯不當(dāng)”？
問(wèn)題分析：如何判斷行政行為是否構(gòu)成“明顯不當(dāng)”？ 實(shí)驗(yàn)室純水設(shè)備
“明顯不當(dāng)”的演變
關(guān)于“明顯不當(dāng)”，在1999年《行政復(fù)議法》頒布之初即規(guī)定了其可作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)撤銷(xiāo)、變更或者確認(rèn)行政行為違法的依據(jù)，但直至2014年，《行政訴訟法》才將“明顯不當(dāng)”納入人民法院可判決撤銷(xiāo)行政行為的情形之一，純水設(shè)備同時(shí)還將人民法院可判決變更情形中的“顯失公正”一詞統(tǒng)一為“明顯不當(dāng)”。
在司法審判實(shí)踐中，即使在《行政訴訟法》明確“明顯不當(dāng)”這一撤銷(xiāo)事由后，法院在適用“明顯不當(dāng)”時(shí)，也較少直接以“明顯不當(dāng)”作為認(rèn)定行政行為不合法的理由作出撤銷(xiāo)判決。大部分案例中，法院基本還是結(jié)合主要證據(jù)不足、適用法律法規(guī)錯(cuò)誤、違反法定程序等事由，一并認(rèn)定行政行為明顯不當(dāng)。
“明顯不當(dāng)”的理解與認(rèn)定
一是司法審查實(shí)踐對(duì)于“明顯不當(dāng)”的認(rèn)定。
對(duì)于如何判斷行政行為是否具有“明顯不當(dāng)”的情形，現(xiàn)行法律并未予以明確。關(guān)于明顯不當(dāng)?shù)慕缍?，最高人民法院行政審判庭在其釋義中寫(xiě)道：“明顯不當(dāng)是指行政行為雖然在形式上沒(méi)有違反法律、法規(guī)的強(qiáng)行性規(guī)定，但卻明顯違背法律、法規(guī)的立法目的和精神，不適當(dāng)?shù)負(fù)p害了社會(huì)和他人的利益?！?/span>
從該解釋可以看出，對(duì)“明顯不當(dāng)”的判斷更多是從合理性角度，對(duì)行政行為是否“實(shí)質(zhì)合法”進(jìn)行審查。
在司法審查實(shí)踐中，法院一般結(jié)合比例原則，對(duì)行政處罰的幅度是否存在畸重等情形進(jìn)行判斷。如在“陳超訴濟(jì)南市城市公共客運(yùn)管理服務(wù)中心客運(yùn)管理行政處罰案” 中，二審法院認(rèn)為在事實(shí)尚未明確且行為社會(huì)危害性較小的情況下，將行為的后果全部歸于原告，并對(duì)其個(gè)人作出較重處罰，有違比例原則，構(gòu)成明顯不當(dāng)，并對(duì)一審法院以處罰幅度和數(shù)額畸重為由撤銷(xiāo)行政處罰的決定予以認(rèn)可。
二是對(duì)“明顯不當(dāng)”認(rèn)定的分析。
結(jié)合司法審查實(shí)踐，筆者認(rèn)為，“明顯不當(dāng)”作為一個(gè)不確定法律概念，在具體判斷某一行政處罰是否構(gòu)成“明顯不當(dāng)”時(shí)，純水設(shè)備應(yīng)當(dāng)從行政處罰懲罰與糾錯(cuò)的目的出發(fā)，不僅需要確認(rèn)案件事實(shí)、違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度等因素在具體法律適用過(guò)程中是否被充分考慮，而且還應(yīng)當(dāng)綜合判斷行政處罰的作出是否符合立法目的與精神、是否存在畸輕或畸重等不合理或者不適當(dāng)?shù)那樾巍?/span>
當(dāng)然，在判斷時(shí)可結(jié)合行政法的相關(guān)原則如比例原則、平等原則、正當(dāng)程序原則等進(jìn)行多方考量。具體而言，對(duì)于“明顯不當(dāng)”的認(rèn)定，可以從“不當(dāng)”與“明顯”兩個(gè)層次進(jìn)行分析判斷。
首先，對(duì)“不當(dāng)”的理解應(yīng)當(dāng)基于對(duì)“當(dāng)”的把握。何為“當(dāng)”？就行政處罰而言，從形式上來(lái)看一個(gè)行政處罰的作出是符合現(xiàn)行法律規(guī)定的行政處罰構(gòu)成要件的，即有“違法行為”、有法定依據(jù)、遵守法定程序等；從實(shí)質(zhì)上看，該行政處罰應(yīng)當(dāng)是公平公正、符合過(guò)罰相當(dāng)?shù)仍瓌t并且具有合理性的，即應(yīng)當(dāng)“實(shí)質(zhì)合法”。
關(guān)于“明顯”，則應(yīng)當(dāng)以具有一般理智的人均能夠發(fā)現(xiàn)這種不適當(dāng)性作為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，在現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)“明顯不當(dāng)”尚無(wú)明確認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的情況下，可以從行政執(zhí)法工作的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)出發(fā)進(jìn)行綜合判定。
以本文所提的兩則案例為例，就“未驗(yàn)先投”的處罰而言，有些建設(shè)項(xiàng)目本身投資額只有幾萬(wàn)元，運(yùn)營(yíng)年收入也很低，但是最低20萬(wàn)元的起罰標(biāo)準(zhǔn)實(shí)質(zhì)相當(dāng)于要求其關(guān)停。從現(xiàn)行法律對(duì)“未驗(yàn)先投”設(shè)置的處罰金額來(lái)看，即使對(duì)一些投資成本較低的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行最低20萬(wàn)元的行政處罰，從裁量的角度而言明顯具有一定處罰畸重的“不當(dāng)”之處。
同樣，對(duì)于因上游企業(yè)排水超過(guò)納管標(biāo)準(zhǔn)而導(dǎo)致污水處理廠出水超標(biāo)的情況，如果污水處理廠本身沒(méi)有設(shè)置納管標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)驗(yàn)室純水設(shè)備或者對(duì)于超標(biāo)來(lái)水未做任何拒絕也未及時(shí)向主管部門(mén)報(bào)告而一味接收，這種在“違法者”本身存在過(guò)錯(cuò)的情況下主張?zhí)幜P“明顯不當(dāng)”是不應(yīng)被支持的。
但是對(duì)于主觀上不存在故意或者過(guò)錯(cuò)，客觀上及時(shí)將該情況通報(bào)政府主管部門(mén)，并采取了盡力對(duì)超標(biāo)來(lái)水進(jìn)行處理、多次要求上游企業(yè)改正違法行為否則將拒絕接收來(lái)水等系列積極措施的企業(yè)而言，很多時(shí)候并非只是拒絕接收來(lái)水或者關(guān)閉進(jìn)水閥門(mén)那么簡(jiǎn)單，畢竟如果因閥門(mén)關(guān)閉而發(fā)生污水滿(mǎn)溢事件，將可能造成更嚴(yán)重的環(huán)境污染，損害公共利益。
在這種情況下，如果不區(qū)分事件責(zé)任直接無(wú)視企業(yè)采取的積極措施而進(jìn)行行政處罰，不僅可能打擊行政相對(duì)人的積極性，純水設(shè)備而且可能導(dǎo)致以后再發(fā)生類(lèi)似事件時(shí)造成更嚴(yán)重的后果。因此，從企業(yè)的“違法行為”性質(zhì)、情節(jié)與處罰目的的角度來(lái)看，在類(lèi)似情形下作出的行政處罰本身即可能存在“明顯不當(dāng)”。
行政機(jī)關(guān)能否以“明顯不當(dāng)”作為從輕、減輕或者不予處罰的事由？
雖然《行政訴訟法》與《行政復(fù)議法》都將“明顯不當(dāng)”作為衡量行政行為是否合法的標(biāo)準(zhǔn)，但是目前實(shí)施的《行政處罰法》尚未將“明顯不當(dāng)”寫(xiě)入規(guī)定，這也對(duì)行政機(jī)關(guān)能否直接適用“明顯不當(dāng)”產(chǎn)生一定的爭(zhēng)議。
從法律適用角度來(lái)說(shuō)，“明顯不當(dāng)”不屬于法定的“從輕、減輕以及不予處罰”情形，但是在司法審判實(shí)踐中，部分法院認(rèn)可“明顯不當(dāng)”作為“減輕”處罰的事由。
如“杭州市西湖區(qū)方林富炒貨店與杭州市西湖區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局、杭州市市場(chǎng)監(jiān)督管理局質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫行政管理糾紛案”中，一審法院從立法保護(hù)的法益及案件違法情形角度進(jìn)行綜合考量，認(rèn)為案件所涉違法行為“情節(jié)較為輕微，社會(huì)危害性較小”，在沒(méi)有法定減輕處罰情形的情況下突破最低處罰限額，直接以“明顯不當(dāng)”為由作出減輕處罰的變更判決。
同樣，在部分省份的地方政府規(guī)章或規(guī)范性文件中，也明確了部分“違法行為”在一定條件下可以“從輕、減免”處罰。
如《河北省城鎮(zhèn)排水與污水處理管理辦法》和《河南省人民政府辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳環(huán)保廳河南省城鎮(zhèn)污水處理廠運(yùn)行監(jiān)督管理辦法的通知》兩個(gè)文件，分別規(guī)定“確因進(jìn)水水質(zhì)和水量發(fā)生重大變化導(dǎo)致出水水質(zhì)超標(biāo)的實(shí)驗(yàn)室純水設(shè)備，有關(guān)部門(mén)依法行使行政裁量權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)將其作為從輕、減免的情形?！薄霸诔擎?zhèn)污水處理廠進(jìn)水水質(zhì)突發(fā)性惡化或含有有毒有害物質(zhì),影響污水處理廠正常運(yùn)行時(shí)，……運(yùn)營(yíng)單位要采取應(yīng)急措施,保障污水處理設(shè)施安全運(yùn)行。環(huán)保部門(mén)核實(shí)屬實(shí)后,要對(duì)運(yùn)營(yíng)單位免責(zé)。”
因此，從行政機(jī)關(guān)的角度而言，雖然“明顯不當(dāng)”并非作出行政處罰時(shí)減輕、從輕或者不予處罰的法定事由，但是在其作為衡量行政行為是否具有合法性、合理性的法定標(biāo)準(zhǔn)的情況下，在具體行政處罰作出過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)可以適當(dāng)參考司法審判實(shí)踐以及各省份對(duì)于“明顯不當(dāng)”的理解與適用，對(duì)于行政處罰的“合理性”與“合法性”界限進(jìn)行把握。
處理建議：
充分考慮社會(huì)危害性等因素，加強(qiáng)對(duì)情節(jié)復(fù)雜案件的集體審議
在環(huán)境行政處罰領(lǐng)域，純水設(shè)備為避免主管機(jī)關(guān)作出的行政處罰被認(rèn)定存在“明顯不當(dāng)”而引發(fā)行政復(fù)議或者行政訴訟，實(shí)驗(yàn)室純水設(shè)備同時(shí)也為了平衡行政處罰的懲罰性與保障行政相對(duì)人合法權(quán)益之間的關(guān)系，建議行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定的過(guò)程中，嚴(yán)格依據(jù)法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，從行政處罰懲罰與糾錯(cuò)的目的出發(fā)，充分考慮案件事實(shí)、違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度等因素，合理確定行政相對(duì)人采取的措施、行政處罰的必要性等情況對(duì)于行政處罰與事件后續(xù)改進(jìn)的影響。
同時(shí)，建議行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人在陳述、申辯或者聽(tīng)證過(guò)程中提出的可能影響行政處罰作出的事由進(jìn)行復(fù)核，并將在事實(shí)認(rèn)定、法律適用上存在爭(zhēng)議或容易產(chǎn)生分歧的案件納入“案件復(fù)雜”的范疇，在最終做出行政處罰之前進(jìn)行集體審議。
當(dāng)然，出于對(duì)是否作出處罰以及如何作出處罰的慎重考慮，也可以在案件處理的各個(gè)階段增加集體討論的環(huán)節(jié)，綜合各項(xiàng)因素之后作出公平公正的決定。佳潔純水設(shè)備公司可根據(jù)客戶(hù)要求制作各種流量的純水設(shè)備，實(shí)驗(yàn)室純水設(shè)備,GMP醫(yī)用純化水設(shè)備，半導(dǎo)體超純水設(shè)備。
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